Accord de Paris : un pari risqué
L’Accord de Paris, adopté à la COP21 en décembre 2015, a été largement salué comme une étape importante vers des politiques climatiques ambitieuses. Mais de nombreuses questions subsistent et les choix qui y ont été faits remettent en cause sa pertinence.
Nous sommes le 12 décembre 2015. Devant les délégations des 196 parties (195 pays et l’UE), Laurent Fabius présente le projet d’accord en salle plénière. La description est sans conteste élogieuse : « différencié, juste, durable, dynamique, équilibré et juridiquement contraignant » [1]. C’est la larme à l’œil que le président de la 21ème Conférence des Nations Unies sur le Climat (COP21) annoncera l’adoption de l’Accord de Paris quelques minutes plus tard.
Certes, nous pouvons reconnaître que l’émotion qui a suivi le « succès » de l’Accord de Paris bénéficie d’une certaine légitimité. Cela faisait alors quatre ans que l’ultimatum avait été lancé pour conclure à Paris l’élaboration d’un traité international sur l’atténuation des changements climatiques et sur l’adaptation à leurs conséquences (suite au sommet de Durban en 2011). Ce qui a fait de la COP21 un sommet plein d’attentes. En parallèle, la perspective d’un échec tel qu’à Copenhague nourrissait des craintes, dans un contexte où la réalité des changements climatiques se fait toujours plus pressante. Le travail de négociation de longue haleine et semé d’obstacles a donné un résultat remarquable sur deux principaux points. C’est d’une part la première fois dans l’histoire des politiques climatiques qu’un si grand nombre de pays sont liés par un même traité. D’autre part, l’objectif visé n’a jamais été aussi ambitieux : contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2ºC par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5 ºC ». [2].
Toutefois, si les dirigeants de différentes parties ont affiché un optimisme débordant à la sortie de la COP21 sur le potentiel de l’accord, il convient d’analyser de manière critique son bien-fondé…et ses limites.
Certes, nous pouvons reconnaître que l’émotion qui a suivi le « succès » de l’Accord de Paris bénéficie d’une certaine légitimité. Cela faisait alors quatre ans que l’ultimatum avait été lancé pour conclure à Paris l’élaboration d’un traité international sur l’atténuation des changements climatiques et sur l’adaptation à leurs conséquences (suite au sommet de Durban en 2011). Ce qui a fait de la COP21 un sommet plein d’attentes. En parallèle, la perspective d’un échec tel qu’à Copenhague nourrissait des craintes, dans un contexte où la réalité des changements climatiques se fait toujours plus pressante. Le travail de négociation de longue haleine et semé d’obstacles a donné un résultat remarquable sur deux principaux points. C’est d’une part la première fois dans l’histoire des politiques climatiques qu’un si grand nombre de pays sont liés par un même traité. D’autre part, l’objectif visé n’a jamais été aussi ambitieux : contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2ºC par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5 ºC ». [2].
Toutefois, si les dirigeants de différentes parties ont affiché un optimisme débordant à la sortie de la COP21 sur le potentiel de l’accord, il convient d’analyser de manière critique son bien-fondé…et ses limites.
La voie terriblement risquée de la « bonne foi »
L’Accord de Paris prévoit que chaque pays l’ayant ratifié remette ses engagements en termes de réductions d’émissions des gaz à effet de serre et d’adaptation. Il s’agit des fameux Intended Nationaly Determined Contributions (INDCs) [3], qui devraient être revus tous les 5 ans à la hausse. Les pays développés se sont également engagés d’ici 2020 à mobiliser 100 milliards de dollars pour des mesures d’atténuation et d’adaptation en faveur des pays en voie de développement. L’accord reconnaît en outre le fait que des pays ont souffert des impacts des changements climatiques et pourraient bénéficier d’un dédommagement par d’autres pays (loss and damage). En tant que traité international, il « lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi » [4]. La relative imprécision sur les conditions pragmatiques d’engagement des parties n’est pas étrangère à la confusion médiatique qui a régné autour de la nature réelle du traité. Les avis ont en effet divergé – et divergent encore – sur la pertinence de caractériser l’accord de « légalement contraignant ».
Concrètement, que se passe-t-il si une entité ne respecte pas les termes de l’accord après ratification ? Nous pouvons aisément imaginer que la violation de leurs engagements puisse avoir des répercussions politiques en termes de relations internationales pour les parties concernées. Cependant, les contributions des INDCs restent déterminées sur base volontaire par chacune des parties. Aucun mécanisme ne permet de sanctionner leur non-respect, ni même de les contrôler. Difficile de parler de contrainte.
Un des principaux objectifs mis en avant était d’éviter le problème rencontré avec le Protocole de Kyoto : des États avaient refusé de le ratifier (e.g. Etats-Unis), voire s’en étaient retirés après coup (e.g. Canada), craignant de ne pouvoir parvenir aux objectifs imposés et d’être obligés de payer des amendes considérables. La base volontaire des INDCs a sans doute été un argument de poids dans l’élaboration d’un accord universel. En contrepartie, l’absence d’instruments politique de sanction et de contrôle réduit sensiblement la pression sur les États (et donc également sur les multinationales qui y sont affiliées, dont la responsabilité climatique est fréquemment décriée par la société civile. Convenons que faire reposer l’avenir des changements climatiques de notre planète sur la « bonne foi » des parties peut à cet égard sembler une voie quelque peu risquée.
Derrière la « sécurité nationale »
Un autre risque serait de réduire les caractéristiques de l’Accord de Paris à un consensus de discussions éclairées entre des parties guidées exclusivement par leur bonne volonté. Elles relèvent au contraire de négociations contrastées, conflictuelles, entre des acteurs aux intérêts historiques différents et faisant intervenir des relations de pouvoir [5]. À ce sujet, l’Accord de Paris semble pour beaucoup relever d’un enjeu de « sécurité nationale », voire transnationale. Il est indéniable que certains États montrent une vulnérabilité plus accrue que d’autres aux impacts des changements climatiques et agissent en conséquence. L’Alliance Of Small Insulate States (AOSIS), déjà victime de la hausse du niveau des mers, a par exemple été particulièrement rapide dans la ratification de l’Accord de Paris. Mais il semble important de dissocier la sécurité des États – et, disons-le, des intérêts économiques de leurs élites – de celle des populations qui en dépendent. Le cas des États-Unis est révélateur. Dans un contexte de prédominance des républicains au Congrès, soutenu par un Sénat majoritairement conservateur, l’idée même de l’engagement des États-Unis pour un accord climatique qui contiendrait des mécanismes de sanction semble vouée à l’échec. La poursuite de la croissance économique prime dans les hautes sphères politiques américaines depuis des décennies [6] alors même que les populations des États-Unis souffrent déja des effets des changements climatiques [7]. C’est bien la base volontaire des INDCs qui a ainsi permis à Barack Obama de passer outre le Sénat comme le Congrès et de ratifier l’Accord de Paris en ce début de septembre 2016.
La manœuvre conservatrice coïncide avec les intérêts des multinationales et des pays producteurs d’énergies fossiles, grands émetteurs de gaz à effet de serre. Les lobbys de ces différents acteurs se positionnent en totale opposition aux projets de taxe carbone et de prix du carbone. Ils préfèrent se focaliser autour de la défense des marchés carbone et de la géoingénieurie, ultimes concessions néolibérales à un objectif de réduction des émissions mondiales [8]. Ce type d’instrument sera d’ailleurs réitéré dans l’Accord de Paris.
L’Accord de Paris prévoit que chaque pays l’ayant ratifié remette ses engagements en termes de réductions d’émissions des gaz à effet de serre et d’adaptation. Il s’agit des fameux Intended Nationaly Determined Contributions (INDCs) [3], qui devraient être revus tous les 5 ans à la hausse. Les pays développés se sont également engagés d’ici 2020 à mobiliser 100 milliards de dollars pour des mesures d’atténuation et d’adaptation en faveur des pays en voie de développement. L’accord reconnaît en outre le fait que des pays ont souffert des impacts des changements climatiques et pourraient bénéficier d’un dédommagement par d’autres pays (loss and damage). En tant que traité international, il « lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi » [4]. La relative imprécision sur les conditions pragmatiques d’engagement des parties n’est pas étrangère à la confusion médiatique qui a régné autour de la nature réelle du traité. Les avis ont en effet divergé – et divergent encore – sur la pertinence de caractériser l’accord de « légalement contraignant ».
Concrètement, que se passe-t-il si une entité ne respecte pas les termes de l’accord après ratification ? Nous pouvons aisément imaginer que la violation de leurs engagements puisse avoir des répercussions politiques en termes de relations internationales pour les parties concernées. Cependant, les contributions des INDCs restent déterminées sur base volontaire par chacune des parties. Aucun mécanisme ne permet de sanctionner leur non-respect, ni même de les contrôler. Difficile de parler de contrainte.
Un des principaux objectifs mis en avant était d’éviter le problème rencontré avec le Protocole de Kyoto : des États avaient refusé de le ratifier (e.g. Etats-Unis), voire s’en étaient retirés après coup (e.g. Canada), craignant de ne pouvoir parvenir aux objectifs imposés et d’être obligés de payer des amendes considérables. La base volontaire des INDCs a sans doute été un argument de poids dans l’élaboration d’un accord universel. En contrepartie, l’absence d’instruments politique de sanction et de contrôle réduit sensiblement la pression sur les États (et donc également sur les multinationales qui y sont affiliées, dont la responsabilité climatique est fréquemment décriée par la société civile. Convenons que faire reposer l’avenir des changements climatiques de notre planète sur la « bonne foi » des parties peut à cet égard sembler une voie quelque peu risquée.
Derrière la « sécurité nationale »
Un autre risque serait de réduire les caractéristiques de l’Accord de Paris à un consensus de discussions éclairées entre des parties guidées exclusivement par leur bonne volonté. Elles relèvent au contraire de négociations contrastées, conflictuelles, entre des acteurs aux intérêts historiques différents et faisant intervenir des relations de pouvoir [5]. À ce sujet, l’Accord de Paris semble pour beaucoup relever d’un enjeu de « sécurité nationale », voire transnationale. Il est indéniable que certains États montrent une vulnérabilité plus accrue que d’autres aux impacts des changements climatiques et agissent en conséquence. L’Alliance Of Small Insulate States (AOSIS), déjà victime de la hausse du niveau des mers, a par exemple été particulièrement rapide dans la ratification de l’Accord de Paris. Mais il semble important de dissocier la sécurité des États – et, disons-le, des intérêts économiques de leurs élites – de celle des populations qui en dépendent. Le cas des États-Unis est révélateur. Dans un contexte de prédominance des républicains au Congrès, soutenu par un Sénat majoritairement conservateur, l’idée même de l’engagement des États-Unis pour un accord climatique qui contiendrait des mécanismes de sanction semble vouée à l’échec. La poursuite de la croissance économique prime dans les hautes sphères politiques américaines depuis des décennies [6] alors même que les populations des États-Unis souffrent déja des effets des changements climatiques [7]. C’est bien la base volontaire des INDCs qui a ainsi permis à Barack Obama de passer outre le Sénat comme le Congrès et de ratifier l’Accord de Paris en ce début de septembre 2016.
La manœuvre conservatrice coïncide avec les intérêts des multinationales et des pays producteurs d’énergies fossiles, grands émetteurs de gaz à effet de serre. Les lobbys de ces différents acteurs se positionnent en totale opposition aux projets de taxe carbone et de prix du carbone. Ils préfèrent se focaliser autour de la défense des marchés carbone et de la géoingénieurie, ultimes concessions néolibérales à un objectif de réduction des émissions mondiales [8]. Ce type d’instrument sera d’ailleurs réitéré dans l’Accord de Paris.
Source : Presidencia de la Republica Mexicana
Mieux que rien
La volonté de parvenir à un accord universel et surtout comprenant les États-Unis (rappelons-le, un des principaux émetteurs de gaz à effet de serre dans le monde) a poussé les autres pays à accepter un accord minimaliste, fondé sur les INDCs et leur base volontaire, plutôt que pas d’accord du tout. Des pays en développement plus ambitieux, tels que les petits Etats insulaires, se sont résignés, appréciant l’inscription du nouvel objectif de limitation à 1,5ºC d’augmentation des températures moyennes du globe et la promesse de support financier des pays développés. L’Inde a fini par s’incliner devant ces mêmes arguments, et notamment devant les aides aux énergies renouvelables, secteur dans lequel elle espère se développer. La Chine, avec son économie en expansion et ses émissions par personne en hausse, tourne progressivement le dos aux pays en développement et accepte d’autant plus volontiers la proposition d’accord. Même l’UE, qui montrait une réelle insistance sur l’importance d’un engagement contraignant de réduction des émissions avant le début de la COP21, a fini par se soumettre.
Au-delà des choix éminemment politiques qui constituent l’accord de Paris, de nombreux aspects restent décrits de manière relativement vague, laissant une place significative à l’interprétation. Le financement est au cœur de ce manque important de précision. À titre d’exemples, nous pouvons citer le fait que les sources pour les 100 milliards à destination des pays en voie de développement ne sont pas encore réellement déterminées, ou que la reconnaissance de l’importance de compensations pour les pays ayant subi des pertes et dommages climatiques n’a pas fait l’objet de mesures concrètes.
Aujourd’hui, l’Accord de Paris est sur le point d’entrer en vigueur. Il nécessitait la signature et la ratification de 55 pays qui représentaient minimum 55% des émissions mondiales. Les ratifications de la Chine et des États-Unis ont constitué un signal fort que les engagements de l’Inde et l‘UE sont venus confirmer. Depuis lors, la COP22 est destinée à devenir la CMA1 – la première réunion internationale après la ratification de l’Accord de Paris. Si son entrée en vigueur est aujourd’hui assurée, ses fondements posent de sérieuses questions sur sa capacité à répondre aux problèmes climatiques alors même qu’il évite de remettre en cause le capitalisme contemporain. Nous ne serons sans doute capables de dire si cet accord aura les répercussions espérées qu’après plusieurs années. Le moins qu’on puisse dire c’est que le pari paraît risqué.
La volonté de parvenir à un accord universel et surtout comprenant les États-Unis (rappelons-le, un des principaux émetteurs de gaz à effet de serre dans le monde) a poussé les autres pays à accepter un accord minimaliste, fondé sur les INDCs et leur base volontaire, plutôt que pas d’accord du tout. Des pays en développement plus ambitieux, tels que les petits Etats insulaires, se sont résignés, appréciant l’inscription du nouvel objectif de limitation à 1,5ºC d’augmentation des températures moyennes du globe et la promesse de support financier des pays développés. L’Inde a fini par s’incliner devant ces mêmes arguments, et notamment devant les aides aux énergies renouvelables, secteur dans lequel elle espère se développer. La Chine, avec son économie en expansion et ses émissions par personne en hausse, tourne progressivement le dos aux pays en développement et accepte d’autant plus volontiers la proposition d’accord. Même l’UE, qui montrait une réelle insistance sur l’importance d’un engagement contraignant de réduction des émissions avant le début de la COP21, a fini par se soumettre.
Au-delà des choix éminemment politiques qui constituent l’accord de Paris, de nombreux aspects restent décrits de manière relativement vague, laissant une place significative à l’interprétation. Le financement est au cœur de ce manque important de précision. À titre d’exemples, nous pouvons citer le fait que les sources pour les 100 milliards à destination des pays en voie de développement ne sont pas encore réellement déterminées, ou que la reconnaissance de l’importance de compensations pour les pays ayant subi des pertes et dommages climatiques n’a pas fait l’objet de mesures concrètes.
Aujourd’hui, l’Accord de Paris est sur le point d’entrer en vigueur. Il nécessitait la signature et la ratification de 55 pays qui représentaient minimum 55% des émissions mondiales. Les ratifications de la Chine et des États-Unis ont constitué un signal fort que les engagements de l’Inde et l‘UE sont venus confirmer. Depuis lors, la COP22 est destinée à devenir la CMA1 – la première réunion internationale après la ratification de l’Accord de Paris. Si son entrée en vigueur est aujourd’hui assurée, ses fondements posent de sérieuses questions sur sa capacité à répondre aux problèmes climatiques alors même qu’il évite de remettre en cause le capitalisme contemporain. Nous ne serons sans doute capables de dire si cet accord aura les répercussions espérées qu’après plusieurs années. Le moins qu’on puisse dire c’est que le pari paraît risqué.
par Alexandre Orban
le 04/11/2016
le 04/11/2016
Références
[1] Fabius L. (2016, 12 décembre). Discours du président de la COP21 Laurent Fabius, présentation du projet final d’accord. Retrouvé le 19 septembre 2016 sur http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/climat/paris-2015-cop21/actualites-et-evenements-lies-a-paris-climat-2015/article/cop21-presentation-du-nouveau-texte-en-pleniere-du-comite-de-paris-intervention
[2] Article 2 de l’ Adoption de l’Accord de Paris (2016, 12 décembre). United Nation Framework Convention on Climate Change(UNFCCC), Conférence des Parties. Vingt et unième session. Retrouvé le 24 septembre 2016 sur http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/fre/l09r01f.pdf
[3] Les INDCs deviennent des Nationally Determined Contribution (NDCs) lorsqu’elles sont traduites en plans politiques d’actions concrètes et soumises au UNFCCC.
[4] Article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969, 23 mai). Retrouvé le 25 septembre sur https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201155/volume-1155-I-18232-French.pdf
[5] Pour une synthèse plus développée de ces aspects, je recommande particulièrement l’article de Raymond Clémençon (2016) recommandé en fin de texte.
[6] Le cas de la résolution Byrd-Hagel est illustratif de cette tendance. En 1997 juste avant le protocole de Kyoto, le Sénat américain a adopté cette résolution qui stipulait que les États-Unis ne pourraient pas ratifier le protocole de Kyoto ou tout autre traité similaire qui viserait à réduire les émissions de gaz à effet de serre (qui selon eux menacerait l’économie américaine). Cette résolution est toujours en vigueur aujourd’hui.
Pour un exposé synthétique et accessible de l’histoire économique américaine, voir le roman graphique « Economix » de Michael Goodwin, mêlant textes historiques et bande dessinée.
[7] Voir l’article de Laurence Caramel sur les risques climatiques aux États-Unis, intitulé « Les États-Unis actent les effets du réchauffement climatique » (2014). Disponible via le lien suivant : http://www.lemonde.fr/planete/article/2014/05/06/etats-unis-l-urgence-d-agir-contre-le-rechauffement_4412528_3244.html
[8] À ce sujet, voir l’article de Grégoire Wallenborn et Marine Lugen « Dangers et opportunités de l’Accord de Paris sur le climat » (2016), disponible via http://www.revue-democratie.be/index.php/environnement/developpement-durable/1166-rechauffement-climatique-dangers-et-opportunites-de-l-accord-de-paris-sur-le-climat .
[1] Fabius L. (2016, 12 décembre). Discours du président de la COP21 Laurent Fabius, présentation du projet final d’accord. Retrouvé le 19 septembre 2016 sur http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/climat/paris-2015-cop21/actualites-et-evenements-lies-a-paris-climat-2015/article/cop21-presentation-du-nouveau-texte-en-pleniere-du-comite-de-paris-intervention
[2] Article 2 de l’ Adoption de l’Accord de Paris (2016, 12 décembre). United Nation Framework Convention on Climate Change(UNFCCC), Conférence des Parties. Vingt et unième session. Retrouvé le 24 septembre 2016 sur http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/fre/l09r01f.pdf
[3] Les INDCs deviennent des Nationally Determined Contribution (NDCs) lorsqu’elles sont traduites en plans politiques d’actions concrètes et soumises au UNFCCC.
[4] Article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969, 23 mai). Retrouvé le 25 septembre sur https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201155/volume-1155-I-18232-French.pdf
[5] Pour une synthèse plus développée de ces aspects, je recommande particulièrement l’article de Raymond Clémençon (2016) recommandé en fin de texte.
[6] Le cas de la résolution Byrd-Hagel est illustratif de cette tendance. En 1997 juste avant le protocole de Kyoto, le Sénat américain a adopté cette résolution qui stipulait que les États-Unis ne pourraient pas ratifier le protocole de Kyoto ou tout autre traité similaire qui viserait à réduire les émissions de gaz à effet de serre (qui selon eux menacerait l’économie américaine). Cette résolution est toujours en vigueur aujourd’hui.
Pour un exposé synthétique et accessible de l’histoire économique américaine, voir le roman graphique « Economix » de Michael Goodwin, mêlant textes historiques et bande dessinée.
[7] Voir l’article de Laurence Caramel sur les risques climatiques aux États-Unis, intitulé « Les États-Unis actent les effets du réchauffement climatique » (2014). Disponible via le lien suivant : http://www.lemonde.fr/planete/article/2014/05/06/etats-unis-l-urgence-d-agir-contre-le-rechauffement_4412528_3244.html
[8] À ce sujet, voir l’article de Grégoire Wallenborn et Marine Lugen « Dangers et opportunités de l’Accord de Paris sur le climat » (2016), disponible via http://www.revue-democratie.be/index.php/environnement/developpement-durable/1166-rechauffement-climatique-dangers-et-opportunites-de-l-accord-de-paris-sur-le-climat .
Pour aller plus loin...
Clémençon Raymond (2016) The Two Sides of the Paris Climate Agreement : Dismal Failure or Historic Breakthrough ? Journal of Environnement & Dévelopment, Vol.25(I), p. 3-24.
Clémençon Raymond (2016) The Two Sides of the Paris Climate Agreement : Dismal Failure or Historic Breakthrough ? Journal of Environnement & Dévelopment, Vol.25(I), p. 3-24.
