La COP22, COP "de l'action" : quel bilan après Paris?
Photo de Caroline Mathieu
La COP22 à Marrakech, qui s'est déroulée du 7 au 18 novembre 2016, avait été présentée comme la COP de l'action, celle qui concrétiserait l'Accord de Paris. Le ressenti interne fut plutôt celui d'une latence certaine et les résultats sont assez limités. Voici les éléments principaux, propres à en dresser l'atmosphère et le bilan.
Suite à l'Accord de Paris, Christiana Figueres, secrétaire générale de la CCNUCC, avait clamé que la "partie facile" était derrière nous, que le vrai travail s'annonçait maintenant : l'implémentation.
Cette COP-post Paris, qui a pris ses quartiers à Marrakech, s'est ainsi présentée comme la "COP de l'action" ou encore "COP de l'Afrique", montrant clairement une volonté marocaine de reprendre le flambeau d'une présidence française largement saluée d'une part ; et de mettre en avant le rôle des pays en développement, particulièrement l'Afrique, d'autre part.
A l'issue de la conférence, toutefois, force est de constater que l'action est relativement limitée.
Il faut dire que la nouvelle de l'élection de Donald Trump à la tête des Etats-Unis, climato-sceptique avéré, arrive comme un cheveu dans la soupe au troisième jour seulement de la conférence. Cette nouvelle inquiétante sera rapidement enveloppée sous une onde de discours rassurants (évitant soigneusement de citer l'homme), rappelant le caractère irréversible de l'Accord de Paris, l'engagement des Parties à prendre au sérieux la question climatique et débouchant in fine sur une déclaration politique reprenant les points essentiels de l'Accord de Paris : La proclamation de Marrakech pour le climat et le développement durable. Elle ne nous apprend rien de neuf mais est réclamée par les Parties comme un message à l'encontre de la future administration Trump. De la soft politic, donc. Espérons que ce signal porte ses fruits, d'autant que les récents propos du futur Président au sujet du climat donnent l'espoir d'une ouverture potentielle. Toutefois, sa versatilité, son imprévisibilité et l'élection du climato-sceptique Myron Ebell à la tête de l'Agence de Protection de l'Environnement ne sont guère encourageantes.
Concrètement, il n'y a pas eu de réelles avancées à Marrakech, mais plutôt l'établissement d'un calendrier de décisions pour les deux années à venir. L'accord de Paris étant entré en vigueur le 4 novembre dernier, la première session de la CMA, soit l'organe de décision des Parties à l'Accord, a eu lieu durant la COP22 et conjointement à cette dernière. Deux textes ont été émis par ces organes respectifs : la décision de la CMA.1 et la décision de la COP22 ; tous deux incluant un appel à accélérer les travaux. Il a été décidé d'avancer de deux ans la rédaction du règlement de l'accord de Paris (le "manuel d'opération"), soit de l'achever en 2018 plutôt qu'en 2020.
La date de 2018 correspond par ailleurs à l'année où sortira le prochain rapport du GIEC, destiné à rendre compte de l'implication concrète, en termes d'impacts et de moyens d'implémentation, du très hypothétique objectif '1.5°C'. En termes de renforcement d'ambition, sachant que les efforts actuels ne permettent pas de respecter l'objectif de 2°C maximum, il est prévu de rouvrir le dialogue à la prochaine session de Bonn et a fortiori à la prochaine COP. Notons d'ailleurs que celle-ci aura lieu à Bonn également, présidée par les îles Fidji. Faute de moyens, ils ne peuvent en effet accueillir la COP (étonnant!). Pas d'avancée donc sur le dossier, mais un appel clair au renforcement de l'ambition. Cet appel pourrait trouver réponse entre-temps à l'échelle des Etats, à travers un réexamen des contributions déterminées au niveau national. Celles-ci comprennent les objectifs de réduction d'émissions (NDC) des Parties à partir de 2020. Un tel réexamen est laissé à la discrétion des pays, et serait indispensable pour espérer prendre au sérieux le risque climatique. A nouveau, on ne peut qu'espérer que les volontés politiques nationales soient réelles et rapides, plus rapides que le processus onusien dont la nécessaire lenteur n'est pas à même de répondre pleinement à l'urgence climatique.
Les groupes de travail techniques (moyens d'implémentation, mise en œuvre des NDCs et mise en œuvre de Paris) ont initié quelques décisions à avancées variables. Notons, sur le plan positif, la prolongation du Mécanisme International de Varsovie sur les pertes et préjudices, qui devait arriver bientôt à terme. Sur le dossier du financement, celui qui fâche, les pays riches ont réitéré leur intention de mobiliser collectivement 100 milliards de dollars par an d'ici 2020 pour le financement climat à travers une feuille de route, qui n'apporte toutefois aucun élément nouveau. Plusieurs projets ont été nouvellement approuvés par le Fonds pour l'Environnement Mondial et le Fonds mondial pour le Climat. Un des sujets les plus politiques de cette COP aura été l'avenir du Fonds pour l'Adaptation, dont les pays en développement souhaitent qu'il soit reconnu comme un fonds officiel d'implémentation de l'Accord de Paris. Ce souhait s'explique à la fois parce qu'il s'adresse particulièrement à l'adaptation, qui reste le parent pauvre des négociations ; et parce que ses organes de décision et de gestion sont plus équilibrés entre pays en développement et pays développés que les autres fonds - sans compter des modalités d'accès plus souples. Bien que cette décision ait été reportée à la COP24 en 2018 (dont on espère faire le prochain momentum politique pour le climat), un peu plus de 81 milliards de dollars ont été promis pour ce Fonds pour l'année 2017. C'est sans aucun doute un signal positif quant à son devenir. A nouveau, on regrette toutefois que le flou sur les modalités d'octroi subsiste et crée de facto une certaine insécurité dans le chef des pays en développement.
Pour finir, notons qu'en dépit de l'absence de décisions réelles, énormément d'initiatives ont été lancées ou renforcées en marge de la COP, visant à accroître l'engagement et l'ambition pour le climat.
Citons par exemple l'initiative Adaptation Agriculture Afrique (AAA) de la présidence marocaine, regroupant 27 pays et visant à favoriser l'adaptation des agriculteurs africains à travers une meilleure gestion des sols, de l'eau et des risques. Citons aussi le travail combiné des deux 'championnes' pour le climat, Hakima El Haité et Laurence Tubiana, ayant conduit au Partenariat de Marrakech pour l'action mondiale en faveur du climat, invitant acteurs étatiques et non étatiques à s'engager pour le climat et contribuer à la mise en œuvre des NDCs. Les deux championnes (oui, c'est un terme onusien) ont également mis en place la plate-forme "2050 pathways", un projet qui regroupe des pays, des villes et des entreprises s'engageant à atteindre le "100% zéro carbone" d'ici 2050. Ces deux projets ont pour objectif de contribuer au renforcement d'ambition nécessaire afin de limiter le réchauffement de la planète à 2°C, en intégrant les acteurs privés dans l'effort global.
Citons encore le lancement de l'Alliance mondiale pour les technologies propres par la Fondation Solar Impulse ; des engagements nouveaux au sein de la coalition "We Mean Business" ; l’Engagement de Marrakech pour l’encouragement des marchés de capitaux verts en Afrique etc.
Cette COP-post Paris, qui a pris ses quartiers à Marrakech, s'est ainsi présentée comme la "COP de l'action" ou encore "COP de l'Afrique", montrant clairement une volonté marocaine de reprendre le flambeau d'une présidence française largement saluée d'une part ; et de mettre en avant le rôle des pays en développement, particulièrement l'Afrique, d'autre part.
A l'issue de la conférence, toutefois, force est de constater que l'action est relativement limitée.
Il faut dire que la nouvelle de l'élection de Donald Trump à la tête des Etats-Unis, climato-sceptique avéré, arrive comme un cheveu dans la soupe au troisième jour seulement de la conférence. Cette nouvelle inquiétante sera rapidement enveloppée sous une onde de discours rassurants (évitant soigneusement de citer l'homme), rappelant le caractère irréversible de l'Accord de Paris, l'engagement des Parties à prendre au sérieux la question climatique et débouchant in fine sur une déclaration politique reprenant les points essentiels de l'Accord de Paris : La proclamation de Marrakech pour le climat et le développement durable. Elle ne nous apprend rien de neuf mais est réclamée par les Parties comme un message à l'encontre de la future administration Trump. De la soft politic, donc. Espérons que ce signal porte ses fruits, d'autant que les récents propos du futur Président au sujet du climat donnent l'espoir d'une ouverture potentielle. Toutefois, sa versatilité, son imprévisibilité et l'élection du climato-sceptique Myron Ebell à la tête de l'Agence de Protection de l'Environnement ne sont guère encourageantes.
Concrètement, il n'y a pas eu de réelles avancées à Marrakech, mais plutôt l'établissement d'un calendrier de décisions pour les deux années à venir. L'accord de Paris étant entré en vigueur le 4 novembre dernier, la première session de la CMA, soit l'organe de décision des Parties à l'Accord, a eu lieu durant la COP22 et conjointement à cette dernière. Deux textes ont été émis par ces organes respectifs : la décision de la CMA.1 et la décision de la COP22 ; tous deux incluant un appel à accélérer les travaux. Il a été décidé d'avancer de deux ans la rédaction du règlement de l'accord de Paris (le "manuel d'opération"), soit de l'achever en 2018 plutôt qu'en 2020.
La date de 2018 correspond par ailleurs à l'année où sortira le prochain rapport du GIEC, destiné à rendre compte de l'implication concrète, en termes d'impacts et de moyens d'implémentation, du très hypothétique objectif '1.5°C'. En termes de renforcement d'ambition, sachant que les efforts actuels ne permettent pas de respecter l'objectif de 2°C maximum, il est prévu de rouvrir le dialogue à la prochaine session de Bonn et a fortiori à la prochaine COP. Notons d'ailleurs que celle-ci aura lieu à Bonn également, présidée par les îles Fidji. Faute de moyens, ils ne peuvent en effet accueillir la COP (étonnant!). Pas d'avancée donc sur le dossier, mais un appel clair au renforcement de l'ambition. Cet appel pourrait trouver réponse entre-temps à l'échelle des Etats, à travers un réexamen des contributions déterminées au niveau national. Celles-ci comprennent les objectifs de réduction d'émissions (NDC) des Parties à partir de 2020. Un tel réexamen est laissé à la discrétion des pays, et serait indispensable pour espérer prendre au sérieux le risque climatique. A nouveau, on ne peut qu'espérer que les volontés politiques nationales soient réelles et rapides, plus rapides que le processus onusien dont la nécessaire lenteur n'est pas à même de répondre pleinement à l'urgence climatique.
Les groupes de travail techniques (moyens d'implémentation, mise en œuvre des NDCs et mise en œuvre de Paris) ont initié quelques décisions à avancées variables. Notons, sur le plan positif, la prolongation du Mécanisme International de Varsovie sur les pertes et préjudices, qui devait arriver bientôt à terme. Sur le dossier du financement, celui qui fâche, les pays riches ont réitéré leur intention de mobiliser collectivement 100 milliards de dollars par an d'ici 2020 pour le financement climat à travers une feuille de route, qui n'apporte toutefois aucun élément nouveau. Plusieurs projets ont été nouvellement approuvés par le Fonds pour l'Environnement Mondial et le Fonds mondial pour le Climat. Un des sujets les plus politiques de cette COP aura été l'avenir du Fonds pour l'Adaptation, dont les pays en développement souhaitent qu'il soit reconnu comme un fonds officiel d'implémentation de l'Accord de Paris. Ce souhait s'explique à la fois parce qu'il s'adresse particulièrement à l'adaptation, qui reste le parent pauvre des négociations ; et parce que ses organes de décision et de gestion sont plus équilibrés entre pays en développement et pays développés que les autres fonds - sans compter des modalités d'accès plus souples. Bien que cette décision ait été reportée à la COP24 en 2018 (dont on espère faire le prochain momentum politique pour le climat), un peu plus de 81 milliards de dollars ont été promis pour ce Fonds pour l'année 2017. C'est sans aucun doute un signal positif quant à son devenir. A nouveau, on regrette toutefois que le flou sur les modalités d'octroi subsiste et crée de facto une certaine insécurité dans le chef des pays en développement.
Pour finir, notons qu'en dépit de l'absence de décisions réelles, énormément d'initiatives ont été lancées ou renforcées en marge de la COP, visant à accroître l'engagement et l'ambition pour le climat.
Citons par exemple l'initiative Adaptation Agriculture Afrique (AAA) de la présidence marocaine, regroupant 27 pays et visant à favoriser l'adaptation des agriculteurs africains à travers une meilleure gestion des sols, de l'eau et des risques. Citons aussi le travail combiné des deux 'championnes' pour le climat, Hakima El Haité et Laurence Tubiana, ayant conduit au Partenariat de Marrakech pour l'action mondiale en faveur du climat, invitant acteurs étatiques et non étatiques à s'engager pour le climat et contribuer à la mise en œuvre des NDCs. Les deux championnes (oui, c'est un terme onusien) ont également mis en place la plate-forme "2050 pathways", un projet qui regroupe des pays, des villes et des entreprises s'engageant à atteindre le "100% zéro carbone" d'ici 2050. Ces deux projets ont pour objectif de contribuer au renforcement d'ambition nécessaire afin de limiter le réchauffement de la planète à 2°C, en intégrant les acteurs privés dans l'effort global.
Citons encore le lancement de l'Alliance mondiale pour les technologies propres par la Fondation Solar Impulse ; des engagements nouveaux au sein de la coalition "We Mean Business" ; l’Engagement de Marrakech pour l’encouragement des marchés de capitaux verts en Afrique etc.
Au final, que retenir de cette COP ?
Davantage une COP de la transition que de l'action, on peut se demander si cette lenteur (voir même, osons l'écrire, cet ennui) est dû à un passage nécessaire après le momentum de Paris, s'explique partiellement par l'ouragan Trump (oui, je pense qu'il mérite qu'une tornade porte son nom), une maladresse relative de la présidence marocaine ou peut-être - qui sait ? par un immobilisme cachant un manque de volonté politique ou la présence de pressions externes, non favorables à mener des actions ambitieuses pour le climat. Si les signaux envoyés se montrent positifs, le temps n'est plus à la tergiversation : les rapports scientifiques sont indéniables, la fenêtre d'opportunité pour éviter la catastrophe se compte aujourd'hui en une poignée d'années.
Peut-être qu'une présidence des îles Fidji permettra de mieux comprendre à quel point l'urgence climatique est réelle pour les États insulaires, comme cette COP a tenté de le faire pour l'Afrique. Peut-être que les multiples initiatives parallèles déboucheront sur des engagements ambitieux et bienvenus. Peut-être que la convergence des volontés permettra réellement de diminuer la courbe folle de l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre que nous connaissons aujourd'hui.
Une chose est certaine dans tous les cas : si la nature du climat requiert une décision commune et multilatérale, et que la CCNUCC représente la meilleure réponse à ce besoin, il est nécessaire de cumuler les échelles d'action dans le temps et dans l'espace. Et pour cela, nul besoin d'attendre 2018, 2020 ou cinq ans plus tard, date de la première révision du cycle d'ambition : c'est aujourd'hui et maintenant. Nous avons déjà perdu assez de temps.
Davantage une COP de la transition que de l'action, on peut se demander si cette lenteur (voir même, osons l'écrire, cet ennui) est dû à un passage nécessaire après le momentum de Paris, s'explique partiellement par l'ouragan Trump (oui, je pense qu'il mérite qu'une tornade porte son nom), une maladresse relative de la présidence marocaine ou peut-être - qui sait ? par un immobilisme cachant un manque de volonté politique ou la présence de pressions externes, non favorables à mener des actions ambitieuses pour le climat. Si les signaux envoyés se montrent positifs, le temps n'est plus à la tergiversation : les rapports scientifiques sont indéniables, la fenêtre d'opportunité pour éviter la catastrophe se compte aujourd'hui en une poignée d'années.
Peut-être qu'une présidence des îles Fidji permettra de mieux comprendre à quel point l'urgence climatique est réelle pour les États insulaires, comme cette COP a tenté de le faire pour l'Afrique. Peut-être que les multiples initiatives parallèles déboucheront sur des engagements ambitieux et bienvenus. Peut-être que la convergence des volontés permettra réellement de diminuer la courbe folle de l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre que nous connaissons aujourd'hui.
Une chose est certaine dans tous les cas : si la nature du climat requiert une décision commune et multilatérale, et que la CCNUCC représente la meilleure réponse à ce besoin, il est nécessaire de cumuler les échelles d'action dans le temps et dans l'espace. Et pour cela, nul besoin d'attendre 2018, 2020 ou cinq ans plus tard, date de la première révision du cycle d'ambition : c'est aujourd'hui et maintenant. Nous avons déjà perdu assez de temps.
par Marine Lugen (doctorante - mandat aspirant FNRS)
le 28 novembre 2016
le 28 novembre 2016
