Tarification carbone : la fiscalité peut-elle lutter contre le changement climatique ?
Par Cloé Mathurin
En juin 2018, s’est tenu l’événement de clôture du « débat national sur la tarification carbone », un processus de consultation mené durant un an et demi par le Service fédéral Changements climatiques. Son but ? Explorer la possibilité d’instituer une taxe sur les émissions de CO2 en Belgique, avec pour ambition de respecter les engagements pris par la Belgique à Paris en 2015. En quoi consiste exactement cette proposition ? Quelles en seront les implications pour les citoyens ? Quelle est l’efficacité réelle d’un tel mécanisme pour le climat ? Tentative de réponse.
La tarification carbone, c’est quoi exactement ?
La tarification carbone est un mécanisme qui permet d’allouer un prix aux émissions de CO2, qui sont, selon le consensus de la communauté scientifique, responsables du réchauffement climatique anthropique (c’est-à-dire causé par l’action humaine). La tarification carbone repose sur l’idée, dominante dans notre société contemporaine, que l’argent constitue un levier efficace pour modifier les comportements individuels et collectifs sur le court et le long-terme. En effet, tant que les émissions de CO2 restent « gratuites », elles ne figureraient pas parmi les préoccupations majeures des consommateurs et des entreprises.
Contrairement à une conception cynique parfois répandue, le but de la tarification carbone n’est donc pas de lever une taxe supplémentaire qui permettrait aux Etats de renflouer leurs caisses. L’objectif premier est de contraindre les ménages et les entreprises à adopter des comportements moins émetteurs de CO2 et à se tourner vers des solutions et des technologies alternatives. Le recours à cet instrument, en complément aux autres politiques de réduction des émissions doit contribuer, à long terme, à réduire les émissions de carbone à zéro. La tarification carbone est donc un mécanisme autodestructeur, car s’il porte ses fruits, il devrait en principe cesser d’exister !
La tarification carbone dans le monde
L’Union Européenne a été pionnière dans la tarification carbone, avec un premier projet de tarification concernant les émissions industrielles en 1990. Le projet n’a malheureusement pas vu le jour, mais plusieurs Etats ont décidé de se lancer de leur côté, notamment la Suède, la Norvège, le Danemark et la Finlande. En 2005, l’UE a finalement mis en place un instrument de marché, le système d’échange de quotas d’émissions de CO2 (SEQE). Ces dernières années, de nombreuses initiatives nationales ou régionales ont vu le jour au Chili, au Canada, en Californie, en Chine, en Afrique du Sud…
Bien que la fiscalité environnementale ait tendance à s’accroître, les taxes à objectif environnemental ne représentent qu’une part assez restreinte de la fiscalité à l’échelle mondiale : selon l’économiste Nicholas Stern, 85% des émissions de CO2 n’étaient pas taxées en 2016 ! La tarification du carbone a toutefois un potentiel énorme : selon l’économiste Christian de Perthuis, une taxe de 20 euros sur chaque tonne de CO2 émise à l’échelle mondiale pourrait engendrer un revenu de 900 milliards d’euros (selon une estimation de 2010).
La tarification carbone, c’est quoi exactement ?
La tarification carbone est un mécanisme qui permet d’allouer un prix aux émissions de CO2, qui sont, selon le consensus de la communauté scientifique, responsables du réchauffement climatique anthropique (c’est-à-dire causé par l’action humaine). La tarification carbone repose sur l’idée, dominante dans notre société contemporaine, que l’argent constitue un levier efficace pour modifier les comportements individuels et collectifs sur le court et le long-terme. En effet, tant que les émissions de CO2 restent « gratuites », elles ne figureraient pas parmi les préoccupations majeures des consommateurs et des entreprises.
Contrairement à une conception cynique parfois répandue, le but de la tarification carbone n’est donc pas de lever une taxe supplémentaire qui permettrait aux Etats de renflouer leurs caisses. L’objectif premier est de contraindre les ménages et les entreprises à adopter des comportements moins émetteurs de CO2 et à se tourner vers des solutions et des technologies alternatives. Le recours à cet instrument, en complément aux autres politiques de réduction des émissions doit contribuer, à long terme, à réduire les émissions de carbone à zéro. La tarification carbone est donc un mécanisme autodestructeur, car s’il porte ses fruits, il devrait en principe cesser d’exister !
La tarification carbone dans le monde
L’Union Européenne a été pionnière dans la tarification carbone, avec un premier projet de tarification concernant les émissions industrielles en 1990. Le projet n’a malheureusement pas vu le jour, mais plusieurs Etats ont décidé de se lancer de leur côté, notamment la Suède, la Norvège, le Danemark et la Finlande. En 2005, l’UE a finalement mis en place un instrument de marché, le système d’échange de quotas d’émissions de CO2 (SEQE). Ces dernières années, de nombreuses initiatives nationales ou régionales ont vu le jour au Chili, au Canada, en Californie, en Chine, en Afrique du Sud…
Bien que la fiscalité environnementale ait tendance à s’accroître, les taxes à objectif environnemental ne représentent qu’une part assez restreinte de la fiscalité à l’échelle mondiale : selon l’économiste Nicholas Stern, 85% des émissions de CO2 n’étaient pas taxées en 2016 ! La tarification du carbone a toutefois un potentiel énorme : selon l’économiste Christian de Perthuis, une taxe de 20 euros sur chaque tonne de CO2 émise à l’échelle mondiale pourrait engendrer un revenu de 900 milliards d’euros (selon une estimation de 2010).
La tarification carbone dans le monde en 2018
Et en Belgique ?
Actuellement, la seule taxe carbone qui est appliquée est celle imposée par le système européen d’échange de quotas d’émissions (SEQE). Elle couvre environ 37% des émissions de carbone émises sur le sol belge.
Après l’accord de Paris, la Belgique se devait de trouver une solution pour les 63% restants. C’est ainsi que la Ministre fédérale de l’environnement, de l’énergie et du développement durable, Marie-Christine Marghem (MR), a soumis la question d’une éventuelle taxation carbone au Service Fédéral Changement Climatique, qui a mené un travail exploratoire à ce sujet via un large processus consultatif, et en a publié les résultats en juin 2018. Selon les experts qui ont participé à ce travail, la taxe carbone belge devrait s’appuyer sur un principe de neutralité budgétaire (c’est-à-dire de réinjection des revenus via des tax shifts ou une redistribution) et n’apporterait que des avantages : une réduction des émissions doublée d’un coup de fouet pour l’économie et l’emploi en favorisant la création d’entreprises et de technologies plus « vertes ». On voit donc que le projet belge ne vise pas seulement un objectif environnemental, mais s’inscrit dans une perspective de « croissance verte », qui remet donc en cause certains comportements polluants mais sans forcément repenser notre modèle économique.
Deux secteurs principalement concernés : les bâtiments et les transports
Voyons ce qu’il en est concrètement : parmi ces 63% d’émissions pas encore taxés, on trouve deux grands secteurs principaux : les transports (35% de ces émissions) et les bâtiments (31%). Pour le reste, l’industrie vaut pour 7%, l’agriculture pour 16%, le traitement des déchets pour 5%, etc.
Pour les bâtiments, il s’agirait donc de taxer les énergies fossiles de chauffage (mazout et gaz, le bois de chauffage n’ayant pas été inclus pour le moment). Ceci n’est évidemment pas sans conséquence pour les familles les plus pauvres, qui sont aussi plus susceptibles de vivre dans des logements mal isolés. L’isolation des bâtiments est en effet un facteur-clé à prendre en compte pour que la taxe carbone ait un sens, surtout lorsqu’on sait que la plupart des bâtiments en Belgique sont anciens et ne répondent pas aux nouvelles normes en matière d’isolation.
Concrètement, la taxe carbone sur les énergies de chauffage devrait être de 32 €/Tonne de CO2 en moyenne par ménage par an en 2020, et ensuite progressivement augmenter jusqu’à 127 € en 2030. Par la suite, selon la logique de la taxe carbone, la demande pour les énergies de chauffage devrait graduellement baisser au profit de solutions et de comportements alternatifs (isolation, bâtiments passifs, régler le thermostat sur une température plus basse, etc.) et la taxe devrait donc (en théorie) se trouver réduite à 51€ par ménage en 2050.
Concernant le transport, plus de la moitié des émissions vient des voitures (20% sur 35% des émissions !). L’idée serait de taxer tous les carburants fossiles : diesel, essence et gaz. Pour une voiture avec un moteur diesel ou essence, la facture devrait donc être de 31€ par an pour 2020 et de 154€ pour 2030, mais la facture de 2050 devrait être de 100 € environ grâce aux changements de comportement et aux innovations technologiques. Quant aux revenus, ceux-ci devraient idéalement être utilisés pour investir dans les transports électriques, élargir l’offre de transports publics ou encore promouvoir des modes de déplacements plus actifs comme le vélo ou la marche. En effet, sans politique favorisant les transports alternatifs, on voit mal comment une taxe sur les carburants pourrait influencer les comportements.
Les deux secteurs les plus concernés par cette taxe sont donc aussi ceux qui touchent le plus les ménages, avec un risque de fragiliser la frange de la population la plus défavorisée et de creuser les inégalités. En effet, la taxe, si elle est appliquée, sera beaucoup plus lourde pour les ménages moins aisés, puisqu’elle ne prévoit pas d’imposition graduelle en fonction des revenus. Il est donc important de trouver un moyen de compensation : une piste proposée serait de soutenir les ménages les plus précaires par une redistribution des revenus engendrés par la taxe carbone.
Pour ce qui est de l’industrie, la majorité des émissions est déjà taxée par le SEQE. Pour le reste, les propositions de taxe carbone sont toujours en phase de discussion car, si ces propositions recueillent un appui de nombreux acteurs, elles suscitent aussi des craintes, notamment de la part des entreprises soucieuse de leur compétitivité… En effet, si le prix des énergies fossiles pour l’industrie augmente, il n’est pas exclu que certaines entreprises décident de délocaliser leur production, entrainant à la fois un manque à gagner pour l’économie belge, mais aussi un objectif environnemental manqué puisque les émissions seront tout simplement produites ailleurs ! Ce même problème avait déjà été évoqué dans le contexte du SEQE avec le phénomène de « fuites de carbone », c’est-à-dire le fait de délocaliser une partie de sa production afin d’échapper aux taxes sur le carbone en vigueur sur un certain territoire.
La question d’une tarification carbone pour le secteur agricole et les autres secteurs résiduels est elle aussi toujours en phase de construction et devra faire l’objet de débats ultérieurs.
Une véritable solution pour lutter contre le changement climatique ?
Maintenant que nous avons un aperçu du projet belge, reste à voir si la taxe carbone est vraiment efficace d’un point de vue environnemental. Des réserves ont en effet été émises à ce propos, bien que l’on manque encore de recul pour en évaluer l’efficacité sur le long-terme. Tout d’abord, on l’a déjà pointé, le problème des « fuites de carbone » n’est pas à négliger : tant qu’un prix du carbone harmonisé n’est pas appliqué à l’échelle mondiale, ce risque ne peut être écarté. Dans l’idéal, il faudrait donc que la taxe carbone soit appliquée à l’échelle mondiale, mais rien de tel n’a été prévu dans l’accord de Paris, qui laisse aux Etats le soin de définir les politiques qu’ils mettent en place pour réduire leurs émissions de CO2.
Ensuite, se pose la question des secteurs qui sont soumis à une taxe. Des études sur la tarification carbone dans divers pays ont montré que c’est souvent le secteur des transports qui est le plus taxé. Parmi les « oubliés » de la tarification carbone, on retrouve le charbon, pourtant considéré comme une des sources d’énergie fossile les plus polluantes (responsable de près de la moitié des émissions de CO2 selon un rapport de l’Agence internationale de l’Energie en 2015) et encore très utilisée, notamment aux Etats-Unis, en Inde et en Chine. Une étude de l’OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Economique) a en effet montré que dans les pays qui appliquent une taxe carbone, environ 85% du charbon utilisé à des fins industrielles ou de chauffage n’était pas taxé ! De la même manière, le gaz et l’électricité sont globalement moins taxés que les produits pétroliers. Parmi les autres ressources négligées par la taxe carbone, on retrouve aussi les émissions de CO2 liées à la déforestation (qui représenteraient environ 18% des émissions de gaz à effets de serre à l’échelle mondiale) ainsi que le secteur agricole, qui est également moins soumis à la fiscalité environnementale.
La nécessité d’une cohérence entre les politiques publiques, au niveau national et mondial
En outre, des critiques ont aussi été faites en termes de cohérences des politiques : est-il judicieux de mettre en place une taxe carbone lorsqu’on continue à accorder des subventions aux énergies fossiles ? En effet, certains pays ayant mis en place une tarification carbone continuent à encourager leur consommation par des traitements fiscaux avantageux ou encore des transferts budgétaires directs aux entreprises qui extraient des énergies fossiles. Selon une étude du Fonds Monétaire International, ces subventions s’élevaient à 5700 milliards de dollars à l’échelle mondiale en 2015. Des initiatives inter-gouvernementales ont vu le jour pour lutter contre cette incohérence : le G-7 a par exemple déclaré en 2016 vouloir mettre fin aux subventions accordées aux « énergies fossiles inefficaces » à l’horizon 2025. Reste à voir quelles énergies seront visées, et si ces promesses seront tenues. Pour info, l’ONG Overseas Development Institute estime que les subventions du G-20 pour l’exploration des énergies fossiles s’élèvent actuellement à environ 88 milliards de dollars par an…
Par ailleurs, il est clair qu’il faut qu’une tarification carbone s’inscrive dans une perspective plus globale de transition bas-carbone. La question de la redistribution des revenus engendrés par la taxe est donc centrale : si la priorité de l’Etat est de booster sa compétitivité, il pourra réinvestir cet argent pour faire baisser le prix du travail, comme le suggère le projet belge actuel. En revanche, si son objectif premier est plus environnemental ou axé sur le bien-être de ses citoyens, il pourra par exemple investir dans des infrastructures publiques plus « vertes » ou encourager certains comportements plus respectueux de l’environnement par le biais de chèques attribués directement aux citoyens. Outre la taxe carbone, il semble donc crucial que l’Etat redéfinisse ses priorités en termes de politiques publiques si l’on espère pouvoir faire face à la crise climatique.
En conclusion…
Pour finir sur une touche optimiste, on peut déjà tirer des enseignements de pays qui ont instauré une taxe carbone depuis plusieurs années. C’est le cas de la Suède, qui l’applique depuis 18 ans. Selon les chiffres du ministère suédois des finances, les émissions de CO2 auraient baissé de 26% depuis sa mise en application, sans affecter l’économie. Bien évidemment, il est difficile de savoir si la taxe carbone a réellement joué un rôle dans cette réduction, ou si celle-ci a été favorisée par d’autres politiques, mais le cas suédois offre tout de même un exemple encourageant pour les pays candidats à l’instauration d’une tarification carbone.
Malgré ses nombreuses faiblesses, la taxe carbone porte tout de même le mince espoir que la Belgique, si elle décide de l’adopter, atteigne les objectifs de Paris. Elle porte également la promesse d’une conscience environnementale accrue chez les citoyens, même si celle-ci est motivée par une contrainte financière, ce qui n’est pas étonnant dans une société où nous tendons à penser les politiques publiques par le prisme de l’économie.
Reste à voir si cette taxe imposée peut réellement bouleverser les mentalités, ou si une prise de conscience durable doit plutôt venir du chef des citoyens et de leurs ambitions pour notre société.
Sources :
- Débat national belge sur la tarification carbone : http://www.climat.be/fr-be/politiques/politique-belge/politique-nationale/debat-tarification-carbone/
- Henrik Scharin & Jenny Wallström (2018), The Swedish CO2 tax – an overview, récupéré à : http://www.enveco.se/wp-content/uploads/2018/03/Anthesis-Enveco-rapport-2018-3.-The-Swedish-CO2-tax-an-overview.pdf
- Jeremy Elbeze & Christian de Perthuis (2011), 20 ans de tarification carbone en Europe : les leçons de l’expérience, Les cahiers de la Chaire Economie du Climat, n°9, avril 2011, récupéré à : http://www.chaireeconomieduclimat.org/wp-content/uploads/2015/06/11-04-20-Cahier-IDn9-Elbeze-De-Perthuis.pdf
- OCDE (2010), « L'atténuation du changement climatique dans le contexte d'une tarification incomplète du carbone : problèmes et options », dans Économie de la lutte contre le changement climatique : Politiques et options pour une action globale au-delà de 2012, Éditions OCDE, Paris.
- OCDE (2015), « La tarification carbone » dans Atténuation du changement climatique : Politiques publiques et progrès réalisés, Editions OCDE, Paris.
