Les négociations internationales sur le climat: comprendre les enjeux de droit international
Extrait de l'interview de Xavier Miny, Maître de conférences et Assistant à l’Université de Liège. Service de Droit public et de Droit constitutionnel & Service de Droit international public.
Liège, le 26 novembre 2015
Nous: En tant qu’expert de Droit international public, les négociations internationales sur le climat – à la veille de la COP21 – évoquent-elles une possible décision juridique internationale ou une simple décision politique?
Ce qui distingue fondamentalement cette COP21 des précédentes, c’est la véritable volonté, initialement affichée par les 196 parties (195 États et Union européenne) de la Convention-Cadre, d’aboutir à un accord "universel et contraignant" qui prendra effet à partir de 2020.
Il est clair dans l’esprit de nombreux décideurs politiques que le texte doit bel et bien être juridiquement contraignant. Tel est par exemple le cas du Président François Hollande qui déclarait encore en septembre 2015 que la France ne soutiendrait qu’un acte juridique, et non une proclamation. De même, alors que la Chine et d’autres puissances émergentes semblaient réticentes à l’idée de donner naissance à un projet contraignant, le président Xi Jinping a indirectement soutenu, le 2 novembre 2015, l’idée d’un texte clairement contraignant. Cela étant, la chose n’est pas admise par tous. Le Secrétaire d’État américain John Kerry a déclaré au Financial Times, le 12 novembre 2015, qu’il n'y aurait "pas d’objectifs de réduction juridiquement contraignants". Pour être complet, il faut souligner que le conseiller national adjoint pour les Communications stratégiques des États-Unis a nuancé ces propos en précisant qu’il était "prématuré de se prononcer sur la forme légale finale de l'accord". A bien y regarder, il est évident que l’administration du Président Obama craint la survenance des mêmes difficultés que celles qu’a provoquées le Protocole de Kyoto, c’est-à-dire un rejet par le Sénat américain – actuellement contrôlé par le parti républicain – d’un accord juridiquement contraignant.
Autrement dit, à l’heure actuelle, la nature du texte est encore incertaine.
Nous: Est-ce que l’engagement politique des Etats, même si juridiquement non contraignant, pourrait être suffisamment fort pour éviter de se retirer de l’accord? Ou, est-il facile de rompre un tel engagement, sans compromettre sa place comme acteur international?
Par l’expression "engagements non contraignants", on fait allusion à un phénomène protéiforme apparu dès les années 1970 dans le paysage international ; la survenance de règles de soft law qui ne présentent pas de caractère obligatoire (1). En d’autres termes, le contenu des normes comprises dans le document formel – Charte, déclaration, accord, communiqué – ne s’imposerait pas aux parties qui l’auraient négocié et n’est pas soumis au droit des traités (en particulier la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1968) et, plus important, ne donne pas lieu à l’adage pacta sunt servanda ("Les conventions doivent être respectées"). La littérature anglo-saxonne désigne généralement cette pratique par l’expression gentlemen’s agreements. Par contre, plusieurs auteurs francophones parlent plus volontiers d’un acte concerté non conventionnel, autrement dit un instrument issu d’une négociation entre personnes habilitées à engager l’État et appelé à encadrer les relations de ceux-ci sans pour autant avoir un effet obligatoire.
Si les traités sont par définition obligatoires, les actes concertés non conventionnels ne le sont pas ; d’où la nécessité de soigneusement identifier ceux-ci et de distinguer les premiers des seconds – ce qui n’est pas toujours évident puisque le droit des traités est peu formaliste et la terminologie reste, pour le meilleur et pour le pire, pleine d’incertitudes.
Quels sont les effets concrets de cette absence de caractère contraignant ? La méconnaissance d’une règle de soft law n’engage pas la responsabilité internationale de leurs auteurs et ne peut faire l’objet d’un recours juridictionnel. La règle n’est pas soumise – nous l’avons déjà dit – aux règles qui encadrent le droit des traités et ne doit pas être enregistrée au Secrétariat des Nations unies. Plus fondamentalement, elle n’a, théoriquement, pas à être introduite dans le droit interne des États.
Même s’ils présentent de nombreuses faiblesses, ces actes sont largement utilisés en raison de leur souplesse et de la protection qu’ils offrent au principe de souveraineté des États, les gouvernements nationaux préférant en règle général d’autres instruments que les engagements contraignants susceptibles d’entrainer leur responsabilité internationale (2).
Il serait erroné de ne pas leur reconnaître la moindre utilité, ni le moindre effet juridique. Les règles de soft law n’ont pas que des conséquences morales, elles en ont également sur le plan juridique. Les États restent, nonobstant tout ce que nous venons de souligner, soumis à un principe de bonne foi, dont le respect est vérifié par ses partenaires. Un acte faiblement contraignant peut être de la sorte, sur le plan politique, vigoureusement contraignant et influer comme moyen de pression politique, y compris sur le plan interne.
En outre, les actes concertés non conventionnels peuvent contribuer à la formation de règles coutumières, qui s’imposeraient ainsi aux États en tant que sources du droit international public (une coutume est en effet composée de deux éléments : un élément objectif, c’est-à-dire un comportement suivi par les États, et un élément subjectif, l’opinio juris sive necessitatis, selon lequel les États adoptent ce comportement car ceux-ci admettent qu’il s‘agit d’une règle de droit). Autrement dit la soft law peut être un élément initiateur de la coutume.
Enfin, l’Histoire regorge d’instruments non contraignants particulièrement bien respectés. En guise d’illustration, l’on peut songer à l’acte final du Congrès de Vienne et la Déclaration sur la neutralité perpétuelle de la Suisse de 1815 ou encore la Charte de l’Atlantique.
Nous: Nous savons, d’ores et déjà, que le nouvel accord ne sera pas contraignant, seule son implémentation nationale le sera. D’un point de vue juridique, peut-il néanmoins être ambitieux à un niveau international (les ONG, certains Etats, la société civile, etc. dénoncent un manque d’ambition)?
A vrai dire, la nature de l’accord susceptible d’émerger à la suite des négociations est encore inconnue. Pour le pays organisateur, la France, il ne fait pas de doute que l’accord doit être universel et juridiquement contraignant tout en restant flexible en ce qu’il différencierait les obligations qui pèseraient sur chaque État en fonction des circonstances nationales.
Un traité n’est pas forcément la panacée en matière d’environnement. Ainsi, il ne faut pas nécessairement partir de l’idée que le critère de réussite d’une négociation internationale est le caractère contraignant du traité qui en découle. Le fameux Protocole de Kyoto, très contraignant, a tout de même été ébranlé par plusieurs évènements : le refus des États-Unis de le ratifier, mais aussi le retrait du Canada en 2012 (3). Le Canada devint ainsi le premier pays à se retirer officiellement de l’accord signé en 1997 et entré en vigueur en 2005. L’expérience démontre que la contrainte n’est pas par définition gage de succès.
Nous: Imaginons un scénario où l’accord de Paris n’aboutit tout simplement pas. Quel message cela renverrait-il aux processus de multilatéralisme en général, en particulier au niveau de l’ONU?
Un échec à Paris signifierait que les négociations multilatérales dans le cadre de l’ONU ne permettent toujours pas, malgré le précédent de Copenhague, mais surtout malgré les rapports du GIEC (notamment celui d’octobre 2014) admis de manière unanime, d’avancer dans le processus de limitation du réchauffement climatique. Par conséquent, les Parties seraient éventuellement susceptibles de prendre exemple sur l’accord bilatéral signé en novembre 2014 entre la Chine et les États-Unis. Les négociations seraient donc bilatérales, ou entre de petits groupes d’États pour consolider des positions en bloc. C’est probablement le principal danger des grandes négociations multilatérales : tenter de concilier trop de positions opposées, au risque que le blocage soit sans issue.
La chose n’est pas inédite. En théorie pure, nous sommes encore aujourd’hui dans un cycle multilatéral de négociations dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (le Doha Round) en vue de faciliter le commerce international. Or, devant la stagnation de ces négociations, les États privilégient pour l’heure les discussions entre États ; d’où l’émergence de négociations pour créer des zones de libre-échange : l’Accord de partenariat transpacifique (TPP), l’Accord économique et commercial global (CETA) et le très commenté Traité transatlantique (TTIP).
Nous: Ces processus, qui se basent sur un principe: "un pays, une voix", sont-ils véritablement démocratiques au niveau normatif et équilibrés dans la réalité?
Le droit international public classique s’inspire en grande partie du Traité de Westphalie de 1648 qui, au terme de trente années de guerre civile, a fait de l’État-nation la base de l'ordre juridique. A partir de ce moment, les petits pays obtinrent les mêmes droits que les grandes puissances. Les deux fondements, à la base de ce traité, furent donc les principes d’égalité des États et de souveraineté de ceux-ci, c’est-à-dire le pouvoir suprême sur l’État qui offre la plénitude et l’exclusivité des compétences.
Il n’existe que peu d’organisation internationale qui dérogent en quelque sorte à ce grand principe. L’Union européenne fait ainsi figure d’exception. Dans le cadre de la COP, les décisions prises lors de ces conférences doivent être adoptées à l’unanimité des parties.
Le fonctionnement démocratique n’est pas le postulat de départ des relations internationales. Pour prévoir une méthode différente de prise de décision au sein de l’organisation internationale, par exemple en fixant des majorités spécifiques et un poids de vote différencié, il faudrait de toute façon passer par un vote à l’unanimité. Or, dans cette optique, il faudrait prendre en considération non seulement le volume démographique des États, mais aussi éventuellement l’impact que ces États ont eu sur le plan environnemental, notamment en fonction de leur développement économique. La chose n’est pas aisée et évidente.
En outre, on n’oubliera pas de signaler que, parmi ces nombreux États représentés à Paris, tous ne sont pas des parangons de démocratie telle que nous la concevons dans nos sociétés occidentales.
Liège, le 26 novembre 2015
Nous: En tant qu’expert de Droit international public, les négociations internationales sur le climat – à la veille de la COP21 – évoquent-elles une possible décision juridique internationale ou une simple décision politique?
Ce qui distingue fondamentalement cette COP21 des précédentes, c’est la véritable volonté, initialement affichée par les 196 parties (195 États et Union européenne) de la Convention-Cadre, d’aboutir à un accord "universel et contraignant" qui prendra effet à partir de 2020.
Il est clair dans l’esprit de nombreux décideurs politiques que le texte doit bel et bien être juridiquement contraignant. Tel est par exemple le cas du Président François Hollande qui déclarait encore en septembre 2015 que la France ne soutiendrait qu’un acte juridique, et non une proclamation. De même, alors que la Chine et d’autres puissances émergentes semblaient réticentes à l’idée de donner naissance à un projet contraignant, le président Xi Jinping a indirectement soutenu, le 2 novembre 2015, l’idée d’un texte clairement contraignant. Cela étant, la chose n’est pas admise par tous. Le Secrétaire d’État américain John Kerry a déclaré au Financial Times, le 12 novembre 2015, qu’il n'y aurait "pas d’objectifs de réduction juridiquement contraignants". Pour être complet, il faut souligner que le conseiller national adjoint pour les Communications stratégiques des États-Unis a nuancé ces propos en précisant qu’il était "prématuré de se prononcer sur la forme légale finale de l'accord". A bien y regarder, il est évident que l’administration du Président Obama craint la survenance des mêmes difficultés que celles qu’a provoquées le Protocole de Kyoto, c’est-à-dire un rejet par le Sénat américain – actuellement contrôlé par le parti républicain – d’un accord juridiquement contraignant.
Autrement dit, à l’heure actuelle, la nature du texte est encore incertaine.
Nous: Est-ce que l’engagement politique des Etats, même si juridiquement non contraignant, pourrait être suffisamment fort pour éviter de se retirer de l’accord? Ou, est-il facile de rompre un tel engagement, sans compromettre sa place comme acteur international?
Par l’expression "engagements non contraignants", on fait allusion à un phénomène protéiforme apparu dès les années 1970 dans le paysage international ; la survenance de règles de soft law qui ne présentent pas de caractère obligatoire (1). En d’autres termes, le contenu des normes comprises dans le document formel – Charte, déclaration, accord, communiqué – ne s’imposerait pas aux parties qui l’auraient négocié et n’est pas soumis au droit des traités (en particulier la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1968) et, plus important, ne donne pas lieu à l’adage pacta sunt servanda ("Les conventions doivent être respectées"). La littérature anglo-saxonne désigne généralement cette pratique par l’expression gentlemen’s agreements. Par contre, plusieurs auteurs francophones parlent plus volontiers d’un acte concerté non conventionnel, autrement dit un instrument issu d’une négociation entre personnes habilitées à engager l’État et appelé à encadrer les relations de ceux-ci sans pour autant avoir un effet obligatoire.
Si les traités sont par définition obligatoires, les actes concertés non conventionnels ne le sont pas ; d’où la nécessité de soigneusement identifier ceux-ci et de distinguer les premiers des seconds – ce qui n’est pas toujours évident puisque le droit des traités est peu formaliste et la terminologie reste, pour le meilleur et pour le pire, pleine d’incertitudes.
Quels sont les effets concrets de cette absence de caractère contraignant ? La méconnaissance d’une règle de soft law n’engage pas la responsabilité internationale de leurs auteurs et ne peut faire l’objet d’un recours juridictionnel. La règle n’est pas soumise – nous l’avons déjà dit – aux règles qui encadrent le droit des traités et ne doit pas être enregistrée au Secrétariat des Nations unies. Plus fondamentalement, elle n’a, théoriquement, pas à être introduite dans le droit interne des États.
Même s’ils présentent de nombreuses faiblesses, ces actes sont largement utilisés en raison de leur souplesse et de la protection qu’ils offrent au principe de souveraineté des États, les gouvernements nationaux préférant en règle général d’autres instruments que les engagements contraignants susceptibles d’entrainer leur responsabilité internationale (2).
Il serait erroné de ne pas leur reconnaître la moindre utilité, ni le moindre effet juridique. Les règles de soft law n’ont pas que des conséquences morales, elles en ont également sur le plan juridique. Les États restent, nonobstant tout ce que nous venons de souligner, soumis à un principe de bonne foi, dont le respect est vérifié par ses partenaires. Un acte faiblement contraignant peut être de la sorte, sur le plan politique, vigoureusement contraignant et influer comme moyen de pression politique, y compris sur le plan interne.
En outre, les actes concertés non conventionnels peuvent contribuer à la formation de règles coutumières, qui s’imposeraient ainsi aux États en tant que sources du droit international public (une coutume est en effet composée de deux éléments : un élément objectif, c’est-à-dire un comportement suivi par les États, et un élément subjectif, l’opinio juris sive necessitatis, selon lequel les États adoptent ce comportement car ceux-ci admettent qu’il s‘agit d’une règle de droit). Autrement dit la soft law peut être un élément initiateur de la coutume.
Enfin, l’Histoire regorge d’instruments non contraignants particulièrement bien respectés. En guise d’illustration, l’on peut songer à l’acte final du Congrès de Vienne et la Déclaration sur la neutralité perpétuelle de la Suisse de 1815 ou encore la Charte de l’Atlantique.
Nous: Nous savons, d’ores et déjà, que le nouvel accord ne sera pas contraignant, seule son implémentation nationale le sera. D’un point de vue juridique, peut-il néanmoins être ambitieux à un niveau international (les ONG, certains Etats, la société civile, etc. dénoncent un manque d’ambition)?
A vrai dire, la nature de l’accord susceptible d’émerger à la suite des négociations est encore inconnue. Pour le pays organisateur, la France, il ne fait pas de doute que l’accord doit être universel et juridiquement contraignant tout en restant flexible en ce qu’il différencierait les obligations qui pèseraient sur chaque État en fonction des circonstances nationales.
Un traité n’est pas forcément la panacée en matière d’environnement. Ainsi, il ne faut pas nécessairement partir de l’idée que le critère de réussite d’une négociation internationale est le caractère contraignant du traité qui en découle. Le fameux Protocole de Kyoto, très contraignant, a tout de même été ébranlé par plusieurs évènements : le refus des États-Unis de le ratifier, mais aussi le retrait du Canada en 2012 (3). Le Canada devint ainsi le premier pays à se retirer officiellement de l’accord signé en 1997 et entré en vigueur en 2005. L’expérience démontre que la contrainte n’est pas par définition gage de succès.
Nous: Imaginons un scénario où l’accord de Paris n’aboutit tout simplement pas. Quel message cela renverrait-il aux processus de multilatéralisme en général, en particulier au niveau de l’ONU?
Un échec à Paris signifierait que les négociations multilatérales dans le cadre de l’ONU ne permettent toujours pas, malgré le précédent de Copenhague, mais surtout malgré les rapports du GIEC (notamment celui d’octobre 2014) admis de manière unanime, d’avancer dans le processus de limitation du réchauffement climatique. Par conséquent, les Parties seraient éventuellement susceptibles de prendre exemple sur l’accord bilatéral signé en novembre 2014 entre la Chine et les États-Unis. Les négociations seraient donc bilatérales, ou entre de petits groupes d’États pour consolider des positions en bloc. C’est probablement le principal danger des grandes négociations multilatérales : tenter de concilier trop de positions opposées, au risque que le blocage soit sans issue.
La chose n’est pas inédite. En théorie pure, nous sommes encore aujourd’hui dans un cycle multilatéral de négociations dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (le Doha Round) en vue de faciliter le commerce international. Or, devant la stagnation de ces négociations, les États privilégient pour l’heure les discussions entre États ; d’où l’émergence de négociations pour créer des zones de libre-échange : l’Accord de partenariat transpacifique (TPP), l’Accord économique et commercial global (CETA) et le très commenté Traité transatlantique (TTIP).
Nous: Ces processus, qui se basent sur un principe: "un pays, une voix", sont-ils véritablement démocratiques au niveau normatif et équilibrés dans la réalité?
Le droit international public classique s’inspire en grande partie du Traité de Westphalie de 1648 qui, au terme de trente années de guerre civile, a fait de l’État-nation la base de l'ordre juridique. A partir de ce moment, les petits pays obtinrent les mêmes droits que les grandes puissances. Les deux fondements, à la base de ce traité, furent donc les principes d’égalité des États et de souveraineté de ceux-ci, c’est-à-dire le pouvoir suprême sur l’État qui offre la plénitude et l’exclusivité des compétences.
Il n’existe que peu d’organisation internationale qui dérogent en quelque sorte à ce grand principe. L’Union européenne fait ainsi figure d’exception. Dans le cadre de la COP, les décisions prises lors de ces conférences doivent être adoptées à l’unanimité des parties.
Le fonctionnement démocratique n’est pas le postulat de départ des relations internationales. Pour prévoir une méthode différente de prise de décision au sein de l’organisation internationale, par exemple en fixant des majorités spécifiques et un poids de vote différencié, il faudrait de toute façon passer par un vote à l’unanimité. Or, dans cette optique, il faudrait prendre en considération non seulement le volume démographique des États, mais aussi éventuellement l’impact que ces États ont eu sur le plan environnemental, notamment en fonction de leur développement économique. La chose n’est pas aisée et évidente.
En outre, on n’oubliera pas de signaler que, parmi ces nombreux États représentés à Paris, tous ne sont pas des parangons de démocratie telle que nous la concevons dans nos sociétés occidentales.
(1) M. Virally, "La distinction entre textes internationaux ayant une portée juridique entre leurs acteurs et textes qui en sont dépourvus", Annuaire de l’Institut de droit international, 1983, pp. 221-223.
(2) K. W. Abbott et D. Snidal, "Hard and soft law in international governance", International Organization, 2000, p. 453.
(3) Ivana Zofko, "International Law-Making for the Environment: A Question of Effectiveness", International Environmental Law- Making and Diplomacy Review, 2005.
Marine LUGEN & Margaux VAGHI
